行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策
中央一號(hào)文件推PPP模式，重點(diǎn)在鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)
PPP模式是引入社會(huì)資本、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則和社會(huì)力量?jī)?yōu)化資源配置的有效舉措。旅游業(yè)所具有的公益性與商業(yè)性的雙重性質(zhì)，具備借力PPP模式的天然基因。PPP模式的運(yùn)用，可以為旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供重要的資本和專業(yè)支持，有效突破旅游融資瓶頸與經(jīng)營(yíng)管理問題。PPP模式將成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)升級(jí)的新動(dòng)力。
新華社受權(quán)發(fā)布《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》。這是2004年以來，中央一號(hào)文件連續(xù)第13次聚焦“三農(nóng)”。而自2013年以來，中央一號(hào)文件連續(xù)四年聚焦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這一大主題，并且從高層透露的信息來看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將是貫穿整個(gè)“十三五”的議題。
農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革
從具體內(nèi)容來看，今年中央一號(hào)文件亮點(diǎn)多多，很多內(nèi)容都是首次寫入。比如，首次明確了“農(nóng)民主體”，首次將食品安全上升至國(guó)家戰(zhàn)略，首次納入農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。值得注意的是，作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要組成部分，文件對(duì)一二三產(chǎn)融合做了全面部署，而政府與社會(huì)資本合作（PPP）作為供給改革的重要內(nèi)容，也首次引入了中央一號(hào)文件。
一號(hào)文件兩次出現(xiàn)PPP
一號(hào)文件全文兩次出現(xiàn)PPP，分別是在第15，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。“積極扶持農(nóng)民發(fā)展休閑旅游業(yè)合作社。引導(dǎo)和支持社會(huì)資本開發(fā)農(nóng)民參與度高、受益面廣的休閑旅游項(xiàng)目。”第16條，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。通過政府與社會(huì)資本合作、貼息、設(shè)立基金等方式，帶動(dòng)社會(huì)資本投向農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。2015年中央一號(hào)文件也提到，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與公益性服務(wù)。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)。不過，這次的提法更加明確，顯示PPP在農(nóng)村的具體投向。
PPP模式帶動(dòng)農(nóng)業(yè)變化
有關(guān)人士指出，新型城鎮(zhèn)化作為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的引擎，鄉(xiāng)村建設(shè)是重要方面，“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和升級(jí)，農(nóng)村主要是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和鄉(xiāng)村旅游都是實(shí)現(xiàn)的重要的模式。”
通過PPP模式將社會(huì)資本引入農(nóng)村，可以帶來新的信息資源、資金投入和經(jīng)營(yíng)模式，與相比以往，無論是信息、渠道還是收益都有明顯改變，會(huì)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的變化。社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村，與供給側(cè)改革一脈相承。中央大力提倡供給改革，PPP在農(nóng)村領(lǐng)域大有作為。
具體內(nèi)容
15.大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。依托農(nóng)村綠水青山、田園風(fēng)光、鄉(xiāng)土文化等資源，大力發(fā)展休閑度假、旅游觀光、養(yǎng)生養(yǎng)老、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)耕體驗(yàn)、鄉(xiāng)村手工藝等，使之成為繁榮農(nóng)村、富裕農(nóng)民的新興支柱產(chǎn)業(yè)。強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、財(cái)政貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式扶持休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，著力改善休閑旅游重點(diǎn)村進(jìn)村道路、寬帶、停車場(chǎng)、廁所、垃圾污水處理等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。積極扶持農(nóng)民發(fā)展休閑旅游業(yè)合作社。引導(dǎo)和支持社會(huì)資本開發(fā)農(nóng)民參與度高、受益面廣的休閑旅游項(xiàng)目。加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和文化遺存保護(hù)，發(fā)展具有歷史記憶、地域特點(diǎn)、民族風(fēng)情的特色小鎮(zhèn)，建設(shè)一村一品、一村一景、一村一韻的魅力村莊和宜游宜養(yǎng)的森林景區(qū)。依據(jù)各地具體條件，有規(guī)劃地開發(fā)休閑農(nóng)莊、鄉(xiāng)村酒店、特色民宿、自駕露營(yíng)、戶外運(yùn)動(dòng)等鄉(xiāng)村休閑度假產(chǎn)品。實(shí)施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游提升工程、振興中國(guó)傳統(tǒng)手工藝計(jì)劃。開展農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)普查與保護(hù)。支持有條件的地方通過盤活農(nóng)村閑置房屋、集體建設(shè)用地、“四荒地”、可用林場(chǎng)和水面等資產(chǎn)資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。將休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃合理安排。
16.完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)加銷緊密銜接、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合和價(jià)值鏈提升，讓農(nóng)民共享產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的增值收益，培育農(nóng)民增收新模式。支持供銷合作社創(chuàng)辦領(lǐng)辦農(nóng)民合作社，引領(lǐng)農(nóng)民參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、分享產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)找?。?chuàng)新發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)建設(shè)穩(wěn)定的原料生產(chǎn)基地、為農(nóng)戶提供貸款擔(dān)保和資助訂單農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。鼓勵(lì)發(fā)展股份合作，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社，采取“保底收益+按股分紅”等方式，讓農(nóng)戶分享加工銷售環(huán)節(jié)收益，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)民合作社示范社建設(shè)，支持合作社發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通和直供直銷。通過政府與社會(huì)資本合作、貼息、設(shè)立基金等方式，帶動(dòng)社會(huì)資本投向農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)示范工程。財(cái)政支農(nóng)資金使用要與建立農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈利益機(jī)制相聯(lián)系。鞏固和完善“合同幫農(nóng)”機(jī)制，為農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)提供法律咨詢、合同示范文本、糾紛調(diào)處等服務(wù)。
1旅游業(yè)為何青睞PPP模式
1.旅游業(yè)急需突破傳統(tǒng)的融資瓶頸。我國(guó)旅游業(yè)長(zhǎng)期以來主要依賴于四種融資模式：
一是政府投資，主要用于高等級(jí)公路、通訊等旅游基礎(chǔ)設(shè)施。但政府投資受預(yù)算限制，財(cái)力有限。二是銀行貸款，主要以景區(qū)、景點(diǎn)或項(xiàng)目作抵押，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、景點(diǎn)建設(shè)等方面。然而，銀行貸款對(duì)地區(qū)小項(xiàng)目的資信狀況不信任會(huì)導(dǎo)致其申請(qǐng)困難。三是資本經(jīng)營(yíng)，利用股票上市、資產(chǎn)重組等籌集資金。不過，中國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展的特殊環(huán)境，使旅游企業(yè)上市融資阻力重重，我國(guó)至今沒有出現(xiàn)諸如美國(guó)運(yùn)通、迪斯尼等市值過千億的旅游集團(tuán)企業(yè)，據(jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)，我國(guó)大型旅游公司排行榜首的中旅集團(tuán)市值僅為152億。四是外商投資，利用稅收等優(yōu)惠政策吸引外資投資旅游景點(diǎn)、娛樂設(shè)施等。外商投資具有偏景點(diǎn)輕基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)，追求短期效應(yīng)造成地區(qū)旅游業(yè)難以可持續(xù)發(fā)展。
資本規(guī)模決定一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和速度。旅游業(yè)的實(shí)際情況是內(nèi)源資金有限，融資渠道單一，投資單一，一般依靠國(guó)家專項(xiàng)基金、政府投資、企業(yè)貸款，而利用廣大社會(huì)資金，特別是國(guó)外大型銀團(tuán)和項(xiàng)目投資公司的引進(jìn)不足。傳統(tǒng)的融資方式難以滿足旅游智慧化建設(shè)與旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的巨額融資需求。融資瓶頸問題阻礙了旅游企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張及全國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。旅游資源開發(fā)建設(shè)的資金籌措問題能否有效解決，成為旅游業(yè)能否加速發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
2.民間資本持幣尋找旅游投資機(jī)會(huì)。據(jù)有關(guān)資料顯示，全國(guó)民間資本總量約為30多萬億元。若對(duì)該類巨大的社會(huì)資本加以引導(dǎo)利用，或?qū)⒊蔀閿U(kuò)充旅游融資渠道，促進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要途徑。巨大的利益驅(qū)動(dòng)促使地方政府想盡一切辦法、出臺(tái)多項(xiàng)政策扶持發(fā)展旅游業(yè)。旅游開發(fā)成為許多利益集團(tuán)的戰(zhàn)略性投資，把對(duì)自然資源和文化資源的占有和開發(fā)作為投資重點(diǎn)，欲在旅游業(yè)快速發(fā)展的大好勢(shì)頭中分得一杯羹。然而，長(zhǎng)期以來，社會(huì)資本對(duì)旅游項(xiàng)目投資卻受到諸多條件限制，PPP模式將為社會(huì)資本進(jìn)入旅游行業(yè)鋪墊道路。
3.旅游業(yè)自身具有運(yùn)用PPP模式的先天優(yōu)勢(shì)。景區(qū)開發(fā)具有公益性和商業(yè)性的雙重屬性。絕大部分景區(qū)依托的是自然景觀、文物古跡等社會(huì)公共資源，其公共產(chǎn)品的特征決定了本身的公益性，公益性決定了景區(qū)發(fā)展需要政府主導(dǎo)，保證所有游客享受旅游資源的權(quán)利。同時(shí)，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展又要注重其市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，降低運(yùn)營(yíng)成本，形成規(guī)模效益，作為經(jīng)營(yíng)性的景區(qū)，必要求盈利的一面。由此而知，旅游資源的開發(fā)最適合運(yùn)用PPP模式，其次是基礎(chǔ)設(shè)施，通過自身運(yùn)營(yíng)，可以收回投資并賺到錢。
4.PPP模式在旅游業(yè)有成功先例。在我國(guó)旅游業(yè)，PPP模式已經(jīng)有相關(guān)的成功案例，如西安曲江文化產(chǎn)業(yè)投資公司所運(yùn)作的“大明宮國(guó)家遺址公園”項(xiàng)目。
2007年作為西安城市建設(shè)、大遺址保護(hù)和改善民生的重點(diǎn)工程，曲江新區(qū)啟動(dòng)了大明宮國(guó)家遺址公園招標(biāo)工作。曲江新區(qū)管委會(huì)充分利用“曲江模式”中的金融平臺(tái)，以獨(dú)創(chuàng)的“曲江-PPP模式”進(jìn)行大明宮項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，有效地解決了大明宮國(guó)家遺址公園項(xiàng)目因開發(fā)范圍廣、難度大、項(xiàng)目綜合性強(qiáng)、所需資金數(shù)額較大等問題，通過政府的財(cái)政支持與社會(huì)資本的有機(jī)結(jié)合，滿足了項(xiàng)目的資金需求，保障了這一大型民生工程的順利開發(fā)。
項(xiàng)目融資來源組成：項(xiàng)目前期政府部門投資400億元，主要用于非營(yíng)利項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)。針對(duì)大明宮國(guó)家遺址公園項(xiàng)目，由國(guó)家開發(fā)銀行與工商銀行西安市分行等金融機(jī)構(gòu)組建銀行投資戰(zhàn)略聯(lián)盟，為大明宮項(xiàng)目周邊的改造建設(shè)投資100億元。
與香港中國(guó)海外發(fā)展有限公司(簡(jiǎn)稱中海外公司)簽署《大明宮遺址保護(hù)和周邊開發(fā)項(xiàng)目戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，投資規(guī)模達(dá)200億元，項(xiàng)目相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施以及高檔住宅和商務(wù)中心等重大工程項(xiàng)目的投資建設(shè)達(dá)成合作意向。
與中國(guó)建筑股份有限公司簽署《大明宮遺址保護(hù)和周邊開發(fā)項(xiàng)目工程建設(shè)及城市資源運(yùn)營(yíng)合作框架議》，協(xié)議金額200億元。與恒大地產(chǎn)集團(tuán)西安有限公司簽訂《西安大明宮片區(qū)改造幵發(fā)項(xiàng)目戰(zhàn)略合作意向書》，恒大集團(tuán)投資100億元參與大明宮周邊的城中村、棚戶區(qū)改造。
大明宮遺址區(qū)保護(hù)改造辦公室與建設(shè)銀行曲江支行簽訂29.9億元的合作協(xié)議。大明宮遺址區(qū)保護(hù)改造辦公室與金地集團(tuán)簽訂40億元戰(zhàn)略合作協(xié)議。
此外，曲江管委會(huì)以城市運(yùn)營(yíng)商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的開發(fā)模式，在大明宮遺址項(xiàng)目中，先建設(shè)完成遺址公園部分，之后再將周邊的土地轉(zhuǎn)讓給實(shí)力較強(qiáng)的地產(chǎn)商，由地產(chǎn)商組織周邊環(huán)境的改造與開發(fā)建設(shè)，以提升公園周邊土地價(jià)值，為其他項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)籌集資金。
大明宮國(guó)家遺址公園PPP模式建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于PPP模式在旅游業(yè)運(yùn)用具有一定的借鑒意義：
第一，大明宮國(guó)家遺址公園具有作為公共產(chǎn)品的社會(huì)效益，同時(shí)也具備了作為商品的經(jīng)濟(jì)特性，屬于旅游行業(yè)典型的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
第二，大明宮國(guó)家遺址公園的開發(fā)建設(shè)資金以及前期的拆遷安置成本數(shù)額較大，單單依靠公園建成后的門票收入及租金收入難以滿足項(xiàng)目資金需求。而且，項(xiàng)目還包括遺址周邊區(qū)域的改造規(guī)劃，其在整體規(guī)劃范圍中所占比例較高。PPP模式的成功在于，在對(duì)遺址充分保護(hù)的前提下，盡可能地發(fā)揮遺址的突出價(jià)值，并以此改善遺址周邊環(huán)境，通過提升區(qū)域整體價(jià)值實(shí)現(xiàn)大明宮項(xiàng)目的增值。
第三，PPP模式是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，運(yùn)作程序繁雜。建立政府與社會(huì)資本的合作關(guān)系、明確責(zé)任分工、共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，是PPP項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)。運(yùn)用 PPP模式需要妥善安排各參與方在項(xiàng)目中的權(quán)利和義務(wù)，要做好政府與社會(huì)資本方的責(zé)任劃分，重視政府在項(xiàng)目中的規(guī)劃作用，要制定詳細(xì)項(xiàng)目計(jì)劃，完善交易結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目管理機(jī)制。大明宮項(xiàng)目說明，在保證各參與方利益的情況下，科學(xué)設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)，可以保障整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作順利進(jìn)行。
第四，組建一個(gè)能夠進(jìn)行“全壽命周期管理”的專業(yè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，有效的監(jiān)督和良好的管理結(jié)構(gòu)，比如西安市政府牽頭的“西安曲江大明宮遺址保護(hù)改造委員會(huì)”，專門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，社會(huì)資本與政府間進(jìn)行協(xié)調(diào)，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，值得借鑒。
2旅游業(yè)引入PPP模式帶來哪些益處
對(duì)于旅游行業(yè)而言，PPP模式是新常態(tài)下發(fā)展我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力性抓手。PPP模式既是融資概念，更是一個(gè)景區(qū)項(xiàng)目管理概念，強(qiáng)調(diào)的是PPP項(xiàng)目對(duì)景區(qū)的全壽命周期運(yùn)營(yíng)管理，分為兩個(gè)“生命周期”，第一是匯聚社會(huì)資本的投資力量，為旅游景區(qū)建設(shè)和周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資;第二是在提高景區(qū)旅游服務(wù)質(zhì)量等軟件上發(fā)揮作用的階段，即項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理階段。
旅游業(yè)尤其是景區(qū)引入PPP模式具有四方面的益處，第一能提高旅游項(xiàng)目的運(yùn)作效率與收益水平;第二能降低風(fēng)險(xiǎn)以吸引更多的社會(huì)資本投資;第三，能引入競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督機(jī)制實(shí)現(xiàn)旅游的可持續(xù)發(fā)展;第四，能有效緩解景區(qū)發(fā)展雙重性質(zhì)的困擾。
目前全國(guó)景區(qū)中國(guó)有性質(zhì)的占53.3%，國(guó)有就必須要考慮公益性，但要謀求發(fā)展，就必須具有商業(yè)性，這種雙重性長(zhǎng)期以來成為困擾景區(qū)發(fā)展的一個(gè)瓶頸。采用PPP模式，可發(fā)揮政府政策支持和企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作的雙重優(yōu)勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府主導(dǎo)，運(yùn)營(yíng)由企業(yè)主要負(fù)責(zé)，通過低成本解決景區(qū)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用問題，兼顧景區(qū)發(fā)展的公益性和商業(yè)性特征。
不過，PPP模式在我國(guó)運(yùn)用處于起步階段，在公共項(xiàng)目中的運(yùn)用并不成熟，相關(guān)法律有待健全。對(duì)新常態(tài)下的中國(guó)式PPP模式，始終要有清醒的認(rèn)識(shí)，要通過不斷提高認(rèn)識(shí)和學(xué)習(xí)實(shí)踐，去把握其方向和規(guī)律。
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